Kuba. Embargo ma już 60 lat. Czym dokładnie jest?
3 lutego 2022 roku minęło 60 lat odkąd prezydent USA John F. Kennedy nałożył na Kubę embargo. Prof. William LeoGrande z American University w Waszyngtonie w swojej najnowszej publikacji wyjaśnia, czym właściwie jest amerykańskie embargo, jakie są jego przyczyny oraz jak wpływa na życie na Kubie. Poniżej publikujemy w całości jego artykuł.
Fidel Castro nazwał to kiedyś „splątaną kulą przędzy”. Po sześciu dekadach polityka zmiany reżimu wprowadzona przez Waszyngton nadal nie działa.
3 lutego minęła sześćdziesiąta rocznica proklamacji prezydenckiej nr 3447 prezydenta Johna F. Kennedy’ego nakładającej „embargo na wszelki handel z Kubą”. Była to kara nałożona na rewolucyjny rząd Fidela Castro za „sojusz z siłami komunistycznymi” – Związkiem Radzieckim i Chinami.
Pomimo tego, że w ciągu ostatnich sześciu dekad nie udało się nagiąć Hawany do woli Waszyngtonu, embargo pozostaje centralnym elementem amerykańskiej polityki „zmiany reżimu” na Kubie.
Zastępca asystenta sekretarza stanu Lester D. Mallory wyjaśnił tę strategię w 1960 roku tak: „Należy niezwłocznie podjąć wszelkie możliwe środki w celu osłabienia życia gospodarczego Kuby… ma temu służyć blokowanie przelewów pieniędzy i dostaw na Kubę, obniżanie płac, doprowadzanie do głodu, desperacji i obalenia rządu”.
Rocznica nałożenia embarga na Kubę jest okazją do zagłębienia się w jego złożoność, aby lepiej zrozumieć to, co Fidel Castro nazwał kiedyś „splątaną kulą przędzy”.
Czym dokładnie jest embargo nałożone na Kubę?
„Embargo” to skrót od złożonej mozaiki przepisów i regulacji, które obejmują najstarsze i najbardziej kompleksowe sankcje gospodarcze USA przeciwko jakiemukolwiek krajowi na świecie. Chociaż prezydent Eisenhower nałożył pewne sankcje gospodarcze na Kubę już w 1960 r., to obecne embargo rozpoczęło się w momencie, gdy prezydent Kennedy ogłosił zakaz wszelkiego handlu z Kubą w 1962 r.
Rok później natomiast powołał się na ustawę o handlu z wrogiem, aby rozszerzyć embargo i zakazać wszystkich transakcji (handlowych, turystycznych i finansowych), chyba że będą licencjonowane przez Sekretarza Skarbu (na polecenie prezydenta).
Przepisy regulujące wdrażanie embarga i licencjonowanych wyjątków są skodyfikowane w przepisach Departamentu Skarbu dotyczących kontroli aktywów (CACR).
Kuba. Embargo jest regulowane również przez inne ustawy w USA
Ustawa o Demokracji Kubańskiej z 1992 r. zezwala na humanitarne darowizny żywności i leków oraz sprzedaż usług telekomunikacyjnych i środków medycznych, choć z zastrzeżeniem szczegółowych ograniczeń. Zakazuje również handlu między spółkami zależnymi amerykańskich firm za granicą a Kubą.
W Kubańskiej Ustawie o Wolności i Solidarności Demokratycznej z 1996 r. znalazł się z kolei zapis, że embargo nie może zostać uchylone, dopóki Kuba nie stanie się wielopartyjną demokracją wolnorynkową i nie wypłaci odszkodowań za własność znacjonalizowaną przez rewolucyjny rząd.
Daje również obywatelom USA, w tym naturalizowanym Kubańskim Amerykanom, prawo do pozywania w sądzie federalnym każdego, w Stanach Zjednoczonych lub za granicą, kto czerpie korzyści ze znacjonalizowanej własności amerykańskiej na wyspie po 1959 r. Blokuje również wjazd do Stanów Zjednoczonych pracownikom wyższego szczebla zagranicznych firm zajmujących się handlem z Kubą.
Ustawa o reformie sankcji handlowych i wzmocnieniu eksportu z 2000 r. (TWEA) zalegalizowała sprzedaż towarów rolnych na Kubę, ale tylko za gotówkę z góry. Zakazuje również podróży na Kubę w celach turystycznych, zdefiniowanych jako wszelkie podróże, które nie są licencjonowane.
Tak zwana „poprawka Bermana” (nazwana na cześć jej inicjatora Howarda Bermana) zwalnia z embarga prace artystyczne i materiały informacyjne.
Uznanie przez administrację Donalda Trumpa Kuby w styczniu 2021 roku za sponsora międzynarodowego terroryzmu na mocy ustawy o eksporcie z 1979 r., wywołało szereg sankcji gospodarczych, chociaż większość z nich już obowiązuje w ramach szerszego embarga.
Zarówno administracja Trumpa, jak i Bidena nałożyła sankcje na Kubańczyków na mocy Ustawy Magnitsky’ego o Odpowiedzialności za Prawa Człowieka z 2012 roku, która zamraża aktywa USA i odmawia wjazdu do Stanów Zjednoczonych osobom winnym korupcji lub poważnego łamania praw człowieka.
Dlaczego Stany Zjednoczone nałożyły embargo na Kubę?
Embargo jest czasami uzasadniane jako odpowiedź na nacjonalizację amerykańskiej własności przez Kubę w 1960 roku, której wartość wynosiła ponad 1 miliard dolarów w inwestycjach. Jednak embargo zostało nałożone dopiero w 1962 roku jako część polityki prezydenta Kennedy’ego mającej na celu destabilizację rządu kubańskiego poprzez połączenie sankcji gospodarczych i tajnych ataków paramilitarnych.
Od tego czasu prezydenci USA przytaczali różne powody kontynuowania embarga, począwszy od partnerstwa Kuby ze Związkiem Radzieckim, po wsparcie dla ruchów rewolucyjnych w Ameryce Łacińskiej i Afryce oraz kwestie przestrzegania praw człowieka i system socjalistyczny.
Jak embargo zmieniało się w czasie?
Każdy prezydent modyfikował embargo, wykorzystując swoje uprawnienia licencyjne do poluzowania lub zaostrzenia jego aspektów. Weźmy na przykład podróże.
Prezydent Jimmy Carter zniósł wszystkie ograniczenia podróży na Kubę w 1977 roku. Prezydent Ronald Reagan ponownie nałożył zakaz większości rodzajów podróży w 1982 roku. Prezydent Bill Clinton poluzował ograniczenia w podróżowaniu, tworząc kategorię podróży edukacyjnych i tzw. people to people w 1999 roku. Prezydent George W. Bush wyeliminował podróże people to people, prezydent Barack Obama przywrócił je, a prezydent Trump ponownie zniósł.
Kongres zmodyfikował również embargo ustawowo. Najważniejszą zmianą była kubańska ustawa o wolności i solidarności demokratycznej, która wprowadziła embargo do amerykańskiego prawa. Obecnie wpływ embarga jest szczególnie dotkliwy, ponieważ prezydent Trump dodał serię nowych, rozszerzonych sankcji, a prezydent Biden utrzymał te dodatkowe sankcje w mocy.
Dlaczego Kuba mówi „blokada”, zamiast „embargo”?
Rząd kubański nazywa embargo blokadą (el bloqueo), ponieważ jego eksterytorialne przepisy ograniczają kubański handel z innymi krajami. Stany Zjednoczone od początku starały się, aby embargo było wielostronne.
W 1964 roku prezydent Lyndon Johnson wywarł presję na OPA (Organizacja Państw Amerykańskich), aby formalnie przyjęła handlowe i dyplomatyczne embargo na Kubę, które trwało do połowy lat 70. W odpowiedzi na presję USA, większość krajów europejskich ograniczyła swoje więzi handlowe z Kubą. Chociaż embargo nie może uniemożliwić innym krajom handlu z Kubą, znacznie utrudnia taki handel:
- Embargo zabrania spółkom zależnym amerykańskich firm działających w innych krajach handlu z Kubą.
- Zabrania innym krajom eksportowania na Kubę jakichkolwiek produktów o zawartości większej niż 10 procent komponentów z USA.
- Zabrania zagranicznym instytucjom finansowym obsługi wszelkich transakcji w dolarach amerykańskich, które dotyczą Kuby (tzw. transakcje zwrotne).
- Pozwala obywatelom USA, którzy utracili mienie po rewolucji kubańskiej, pozwać do sądu federalnego USA każdego, kto prowadzi interesy z Kubą (w tym zagraniczne firmy) dotyczące tego mienia.
- Zakazuje wjazdu do Stanów Zjednoczonych jakimkolwiek pracownikom zagranicznych firm i członkom ich rodzin, jeśli firmy te prowadzą interesy z Kubą, które obejmują mienie wcześniej należące do obywateli USA.
- Międzynarodowe instytucje finansowe są zobowiązane do przeprowadzenia kosztownej „wzmocnionej należytej staranności” przed zaangażowaniem się w transakcje z udziałem krajów wyznaczonych jako sponsorzy międzynarodowego terroryzmu, do których obecnie zalicza się Kuba.
- Międzynarodowe instytucje finansowe nie mogą udzielać pomocy Kubie bez utraty części finansowania przez USA.
Czy embargo jest legalne w świetle prawa międzynarodowego?
Zwolennicy twierdzą, że embargo jest legalne, ponieważ Stany Zjednoczone mają prawo decydować, czy chcą handlować z innym krajem, a embargo jest uzasadnione nacjonalizacją amerykańskiej własności przez Kubę bez odszkodowania.
Przeciwnicy twierdzą, że embargo stanowi przymus mający na celu wymuszenie zmiany reżimu z naruszeniem Karty OPA i Deklaracji ONZ o niedopuszczalności interwencji i ingerencji w sprawy wewnętrzne innych państw.
Zobacz również: Embargo na Kubie to nie tylko brak McDonald’sa
Deklaracja ONZ uznaje „suwerenne i niezbywalne prawo państwa do swobodnego określania własnych systemów politycznych, gospodarczych, kulturalnych i społecznych” i nakłada na wszystkie państwa obowiązek „powstrzymania się od wszelkich działań lub prób w jakiejkolwiek formie lub pod jakimkolwiek pretekstem destabilizacji lub podważenia stabilności innego państwa”.
Opinia międzynarodowa jest zgodna co do tego, że embargo nie jest zgodne z prawem międzynarodowym, o czym świadczy fakt, że w ubiegłym roku, tak jak przez ostatnie 29 lat, Zgromadzenie Ogólne ONZ zagłosowało przytłaczającą większością głosów za rezolucją wzywającą Stany Zjednoczone do zniesienia embarga. W 2021 roku głosy wyniosły 184 za, 2 przeciw (Stany Zjednoczone i Izrael), przy 3 wstrzymujących się.
W jaki sposób embargo może unieważnić konstytucyjne prawo obywateli USA do podróżowania?
Chociaż Sąd Najwyższy uznał prawo do podróżowania w sprawie Kent przeciwko Dulles (1958), nie jest ono absolutne. W dwóch sprawach, Zemel przeciwko Rusk (1965) i Regan przeciwko Wald (1984), Trybunał odrzucił odwołania od ograniczeń embarga na podróże na Kubę, uznając, że prezydent ma prawo ograniczyć podróże ze względu na bezpieczeństwo narodowe.
Jeśli jesteś „osobą podlegającą jurysdykcji USA” (tj. obywatelem USA, rezydentem lub inną osobą w Stanach Zjednoczonych, niezależnie od narodowości), możesz podróżować na Kubę tylko w ramach jednej z 12 kategorii podróży licencjonowanych przez Departament Skarbu USA.
Czy Kuba może kupić żywność i leki w ramach embarga?
Tak, ale nie jest to proste. Amerykańskie firmy mogą eksportować towary rolne na Kubę tylko wtedy, gdy rząd kubański płaci gotówką z góry. Nie zezwala się na sprzedaż opartą na kredytach, co nie jest normalnym sposobem handlu międzynarodowego.
Amerykańskie firmy mogą sprzedawać materiały medyczne na Kubę „tylko na użytek i korzyść narodu kubańskiego”, i jeśli nie są one wykorzystywane do celów biofarmaceutycznych (na przykład do produkcji szczepionek) i tylko wtedy, gdy rząd USA potwierdzi, że te wymagania są spełnione. Wymagania te są tak uciążliwe, że wiele firm wybiera brak handlu z Kubą zamiast przestrzegania zasad – niedawnym przykładem jest firma, która zdecydowała się anulować umowę na sprzedaż kubańskich respiratorów podczas pandemii COVID-19.
Czy embargo jest odpowiedzialne za problemy gospodarcze Kuby?
Po części tak. Gospodarka kubańska cierpi z powodu wielu chronicznych problemów strukturalnych wynikających z przyjęcia modelu centralnego planowania w stylu sowieckim w 1970 roku. Chociaż dąży do reform rynkowych, jej słabości strukturalne utrzymują się.
Sprawiają one, że Kuba jest szczególnie podatna na zewnętrzne wstrząsy gospodarcze i naciski, z których embargo jest najbardziej znaczące i trwałe. Rząd kubański szacuje, że embargo kosztuje go ponad 3 miliardy dolarów rocznie w dodatkowych wydatkach, które ponosi w handlu z innymi partnerami.
Komisja Gospodarcza ONZ ds. Ameryki Łacińskiej oszacowała, że embargo kosztowało 130 miliardów dolarów (w cenach bieżących) od czasu jego nałożenia, czyli średnio około 2 miliardy dolarów rocznie.
Czy embargo skończyłoby się automatycznie, gdyby prezydent USA nie odnawiał go co roku?
Nie. Ustawowe uprawnienia do embarga na mocy ustawy o handlu z wrogiem wygasłyby, gdyby prezydent nie przedłużył go co roku we wrześniu, zgodnie z wymogami prawa, ale kodyfikacja embarga na mocy kubańskiej ustawy o wolności i solidarności demokratycznej nadal by obowiązywała.
Czy prezydent USA może jednostronnie znieść embargo?
Legalnie, prawdopodobnie mógłby. Politycznie prawdopodobnie by tego nie zrobił. Adwokat Robert Muse i inni argumentowali, że ponieważ nie ma ograniczeń dla organu licencyjnego prezydenta określonego w ustawie Trading with the Enemy Act lub CACR, prezydent może licencjonować embargo w całości, po prostu autoryzując ogólną licencję na wszystkie transakcje z Kubą.
Argumentem przeciwko tej interpretacji jest to, że takie sprawowanie władzy naruszałoby wyraźną intencję prawa, ponieważ Kubańska Ustawa o Wolności i Solidarności Demokratycznej stawia szczególne warunki zniesienia embarga.
Muse odpowiada, że ustawa jest niekonstytucyjnym naruszeniem uprawnień prezydenta do prowadzenia polityki zagranicznej, co prezydent Clinton zasugerował w swoim oświadczeniu. Politycznie prezydent musiałby być gotów zaryzykować konfrontację z Kongresem, aby podjąć ten krok i jak dotąd każdy prezydent zaakceptował interpretację, że embargo może zostać zniesione tylko na warunkach Kubańskiej Ustawy o Wolności i Solidarności Demokratycznej lub po jej uchyleniu.
Jak długo potrwa embargo nałożone na Kubę?
Jak sugeruje długowieczność embarga, nie ma przepisu, który automatycznie by je zakończył. Kubańska Ustawa o Wolności i Solidarności Demokratycznej zabrania jej znoszenia, dopóki rząd kubański nie stanie się wielopartyjną, wolnorynkową demokracją i dopóki cała własność obywateli USA, w tym kubańskich Amerykanów, znacjonalizowana po 1959 r., nie zostanie im zwrócona.
Utrzymujące się wpływy konserwatywnych kubańskich Amerykanów w Partii Republikańskiej i ich siła wyborcza na Florydzie, przekształciły embargo z kwestii polityki zagranicznej w kwestię polityki wewnętrznej. W związku z tym, jest mało prawdopodobne, aby Kongres uchylił embargo w dającej się przewidzieć przyszłości.
Ale realistyczny prezydent, który chce otwarcie zadeklarować to, co przyznaje większość analityków polityki zagranicznej – że embargo jest porażką przynoszącą efekt przeciwny do zamierzonego – mógłby wykorzystać swoją władzę wykonawczą do licencjonowania szerokich kategorii handlu i wymiany, pozostawiając ustawowe embargo zwykłą wydmuszką.
Artykuł został pierwotnie opublikowany w magazynie Responsible Statecraft 3 lutego 2022 r. Color Cubano publikuje wersję w języku polskim za wiedzą i zgodą autora.
***
Profesor William M. LeoGrande jest zastępcą rektora ds. akademickich i profesorem w School of Public Affairs na Uniwersytecie w Waszyngtonie. W latach 2002-2012 był dziekanem Wydziału Spraw Publicznych. W latach 1982-1983 dr LeoGrande był członkiem Rady Stosunków Zagranicznych ds. Międzynarodowych i pracował w Komisji Polityki Demokratycznej Senatu Stanów Zjednoczonych.
W latach 1985 i 1986 pracował w Demokratycznej Grupie Zadaniowej ds. Ameryki Środkowej w Izbie Reprezentantów Stanów Zjednoczonych. Profesor LeoGrande specjalizuje się w polityce porównawczej i polityce zagranicznej USA. Pisał szeroko w dziedzinie polityki latynoamerykańskiej i polityki USA wobec Ameryki Łacińskiej, ze szczególnym uwzględnieniem Ameryki Środkowej i Kuby.
Jest współautorem książki Back Channel to Cuba: The Hidden History of Negotiations between Washington and Havana (University of North Carolina Press, 2014). Jest także autorem książek Our Own Backyard: The United States in Central America, 1977-1992 (University of North Carolina Press, 1998) oraz Cuba’s Policy in Africa (University of California, 1980).
Jego artykuły ukazywały się w Foreign Affairs, Foreign Policy, The New York Times, Washington Post, Los Angeles Times, Miami Herald, Newsweek, The New Republic, Atlantic, The Nation, The National Interest, American Conservative, LeMonde Diplomatique i innych czasopismach i gazetach.
